欧阳先声/跳出收缩型城市陷阱 财政收支加减法强体

2019-06-10 10:07:25大公网作者:新城控股高级副总裁 欧阳捷
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欧阳先声/跳出收缩型城市陷阱 财政收支加减法强体
图:收缩型城市体现在人口收缩、经济收缩、产业收缩、财政收缩、城区收缩五个方面

 
  收缩型城市已经被频频提及。但是,没有一个城市愿意承认自己是收缩型城市。我们如何判断谁是收缩型城市?收缩型城市的收缩密码是什麼?收缩型城市还有未来吗?
 
  一、收缩型城市该当如何定义?
 
  收缩型城市并没有权威定义。根据百度百科解释,国际上专业的研究机构“收缩城市国际研究网路”将城市收缩定义为:人口规模在1万以上的人口密集城市区域,面临人口流失超过2年,并经历结构性经济危机的现象。
 
  按照这个定义,收缩型城市不仅面临人口流失,还经历结构性经济危机。但是,这个定义对於中国来说未必适用。比如,1万人以上人口的城市仅仅相当於中国的建制镇甚至有的乡集镇,中国城市也并未经历真正的结构性经济危机,同时,单一人口流出的定义或许过於狭窄。我们认为,收缩型城市体现在人口收缩、经济收缩、产业收缩、财政收缩、城区收缩五个方面。收缩型城市可以用五个指标来定义:1,人口淨流出程度、2,经济增长倒退程度、3,产业收缩及结构失衡程度、4,财政收入减少程度、5,城市建成区缩小程度。
 
  住建部2010-2017年《城乡建设统计年鉴》显示:全国661个城市,有156个城市的市区人口是下降的,这通常意味着城市市区人口淨流出。在市区人口下降的中小城市中,有超过50%的城市城区暂住人口也是减少的,这意味着城区的活力在下降。人口收缩是否一定意味着城市的经济与财政同步收缩呢?
 
  二、人口收缩迟早引发经济财税收缩?
 
  一些城市GDP和财政收入确实出现了与人口同步的收缩趋势。人走了,贡献GDP的人少了,GDP与财政收入随之下降是可以理解的。但是,人口收缩不一定很快带来经济与财政的同步收缩。有些城市人口在减少,其GDP和财政收入并未随着人口减少而同步下降。恰恰相反,其中一些城市的GDP和财政收入还在上升。
 
  这是什麼原因?我们很容易理解,人口增长,就会带来经济增长和财政收入的增加。这也是为什麼一些城市争相开展了“抢人大战”的背后逻辑——人口先增长,经济增长与财政收入随之增长。反之,一旦人口减少,经济衰退与财政收入也会滞后下降——这是时滞效应。只是人口下降是缓慢的,因而,经济的衰退也没有那麼剧烈。
 
  某市的常住人口在减少,GDP淨增量也在趋势性下降。虽然,该市近两年财政收入淨增量走势并未同步,但随着经济下行,中间出现的下行趋势(绿线)未来还会再来。时滞效应可能让我们出现麻痹的幻觉。
 
  三、经济财税收缩必然导致城区收缩?
 
  虽然,从逻辑上来说,人口减少的城市,GDP与财政收入会随之收缩,建成区面积只能被迫收缩。但事实上,有些城市的人口是减少的,建成区面积也是缩小的,而GDP和财政收入却都是增加的。同时,也有些城市人口是减少的,GDP和财政收入都是增加的,建成区面积还在扩大。这是因为,中国城市发展的简单逻辑还在於“摊大饼”,毕竟城市更新涉及拆迁、安置、补偿、开发、运营等环节利益複杂纠葛、更为难解,不到不得已之时,人们总是愿意走更容易的路。虽然城市总人口在流出,但随着城镇化进程,农村人口还会流入城区,因而城区人口还会增长,城市建成区还会扩张,城区基础设施还是需要增加的。由此可见,城市人口收缩并不必然带来经济财税的同步收缩,也并不必然导致城区很快收缩,因为城区人口还在增长。
 
  四、城市收缩密码是否存在迴圈逻辑?
 
  有人把辽宁省鞍山市比作典型的收缩型城市。我们就以此为模型,探讨一下收缩型城市是如何收缩的?的确,鞍山市的人口是收缩的,无论是常住人口还是户籍人口。当然,其经济与财政收入的收缩大趋势也是趋同的。其中,2015年GDP与财政收入断崖式下跌主要是由於统计数据“挤水分”的缘故。近三年鞍山市的GDP和财政收入似乎又在稳步增长,未来是否能够支撑其恢复增长趋势呢?
 
  还很难说。近三年,鞍山市挤掉统计数据“水分”之后的GDP与二三产业增加值开始恢复性回升。曾经是“共和国钢都”的鞍山市,近几年全市工业增加值已经不提了,规模以上工业企业完成增加值也呈现断崖式下降。鞍山市社会零售总额增长缓慢,增速持续快速下滑,直到去年才由负转正,但增速只有2.39%。这映射着鞍山市的商业几乎多年未变、未能升级换挡,留不住嚮往更美好生活场景的年轻人。个税收入趋势性减少,意味着有能力纳税的人特别是高收入的中青年走了(个税收入递减符合趋势,但2018年个税收入大幅增加不明所以)。
 
  中青年人离去,也带走了他们的孩子。鞍山市的幼儿与所有层级的学生人数全都在减少,不仅是招生人数,在校生人数也是如此,无一例外。有意思的是幼稚园数量大幅增加了,但幼稚园的在园幼儿数量却是下降的,可见这只是方便了孩子们能够就近入园。当然,幼稚园建的多了,财政投入也要增加了。
 
  除了幼稚园,大中小学校都是在减少的,这就是城市的公共服务收缩。当离开的年轻人和孩子们越来越多时,城市老龄化就加剧了。鞍山市人口老龄化程度居於全省第五位。《2017年鞍山市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示,截至2017年末,全市60周岁及以上户籍老年人口佔总人口的23.9%;其中65周岁及以上户籍老年人口51.6万人,佔总人口的15%。老龄化率与全省和全国的22.65%和17.3%相比,分别高出1.25和6.6个百分点。
 
  当城市裏剩下的年轻人越来越少,找到可以相互理解的年轻人群和共鸣语境越来越难。年轻人的离开达到一个临界点时,就会加速年轻人大量离开,年轻人和儿童数量可能会出现断崖式下降,留守儿童也会随父母离去,所剩下的就几乎都是老年人了,这有点像日本的村町。
 
  未来,人们会看得更加清晰,收缩型城市的老龄化会比大城市更甚,伴随着老龄化,经济断崖式下跌迟早会来。但是,该市的公共服务投入依然很高,而且几乎都是刚性支出。
 
  鞍山市的人口下降甚多,但是,建成区面积却并未收缩,反而还在扩大。鞍山市18年的“创城梦”,多年陆续新建、改扩建城市道路上千公里、老旧社区数百万平方米,新增城市绿地上百万平方米……,终於成功跨入全国文明城市行列。因此,基於基础设施的财政投入是不少的。特别是佔比将近30%的社会保障和就业支出快速增长(就业支出可能随人口特别是就业人口减少而下降),更印证了其老龄化程度加速。大量的财政刚性支出,导致该市财政赤字居於高位,且有逐步扩大趋势。
 
  儘管财政入不敷出,但城市追求现代文明、人们追求美好生活的嚮往永远不会变,减少财政投入很难,财政收支平衡的难度很大。虽然,我们没有看到鞍山市近三年经济与财政收入回升的原因,但是,我们还是祝福鞍山,毕竟,幼稚园的在园幼儿数量下降有限,如果能够留住逐渐长大的他们,这也许就是鞍山市未来的希望。
 
  五、收缩型城市——路在何方?
 
  虽然,一些城市正在步入收缩型城市的轨道,但事实上,人口流出并不会马上带来经济收缩,如果政策恰当并且有力,也许,经济还会企稳甚至回升。国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确要求:“收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规劃思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。”
 
  这一思路无疑是正确的。
 
  收缩型城市未来出路——最简单的逻辑就是:基於财政收支,做好加减法。不必拘泥於城市总人口的增减,而是保持城区人口增长和劳动力增加,提升城市建成区的经济效率,进而保持经济增长与财税增长,这是加法。加法有三:
 
  1、增人口。办法之一是吸引年轻人回流。有的中小城市也出台了针对年轻人的吸引人才政策,这不仅可以提升城市创新力,还可以提升城市消费力。同时还要提升服务业水準,提升城市的商业档次和繁华程度,为年轻人和孩子们创造美好的生活场景。办法之二是多生小孩。收缩型城市应该因城施策、因势利导,允许其先行放开计劃生育限制,让这些城市延续生命力。
 
  2、城镇化。增加城区人口的办法一是加速城镇化的农村转移人口。这可以增加城市第二、第三产业人口,提升劳动生产率,进而促进经济增长。随着农业人口的流出,行政村和自然村将快速减少,势必带来农业机械化和农场式经营,不但可以提高农业劳动生产率,还有利於提高农产品安全性。这就是需要加快农村土地制度改革,包括宅基地使用权和农业用地经营权改革。同时,集中财力建设好城市建成区,提供更好的福利吸引农村人口就近进城。
 
  3、都市圈。都市圈相当於进一步扩大城市边界,增加大城市人口容纳量,缩短时空距离,提高经济效率。
 
  鞍山市距离渖阳仅106公里,应当成为渖阳卫星城。渖阳需要做大都市圈,以争取在中国都市圈的竞争排名中不掉队。
 
  渖阳周边收缩型城市应当抱团取暖,加快融入渖阳都市圈,至少未来是有更多机会和想像空间的。只要保持城区人口不下降、老龄化率得以延缓,加上科技进步提升生产率,这些城市就有可能保持产业经济不衰退、财政收入不减少,也有可能运用财力槓杆、改善城市环境、扶持优势产业、吸引科技人才,更有可能避免掉入收缩型城市的陷阱。
 
  这就是“强体”。
 
  另一方面,减支也是必须的。基於缩减财政支出,来达到“瘦身”之目的。减法有三:
 
  1、缩减行政机构。收缩型城市应加快撤乡併镇、撤县併区、大部门制的步伐,精兵简政,既可以缩减一般性行政开支特别是人头费用,又可以放鬆管制、激发活力、促进经济。
 
  2、减少养护成本。收缩型城市应当收缩城市边界,控制城市建成区面积以及基础设施扩张。
 
  对於市政设施利用效率不高的区域,要麼增加人口密度,以提高市政设施利用效率;要麼调整规劃并逐渐缩减建设维护量,以降低养护成本。
 
  3、鼓励延迟退休。如果老年人自愿延迟退休,可以给予提高退休金的鼓励政策,既可以充分利用劳动力创造经济效益,也可以减少社会保障和就业支出。
 
  结束语:城市收缩密码的迴圈逻辑就在於:人口的流出往往带来产业衰退,进而导致经济增长乏力甚至负增长,也会带来财政收入的减少和财政赤字难以为继,进而导致城市建成区萎缩、公共服务水準降低,进一步加速人口逃离,这是城市衰亡的迴圈陷阱。破解城市收缩的密码唯有聚焦城区、增加人口、提升经济、获得财力,实现反哺产业人口、回归良性迴圈。虽然这很难,或许也是逆势而行,但这是跳出收缩型城市陷阱的唯一之法。
责任编辑:赵逸

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